Александр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт






Скачать 247.09 Kb.
НазваниеАлександр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт
страница1/2
Дата публикации19.02.2017
Размер247.09 Kb.
ТипДокументы
h.120-bal.ru > Документы > Документы
  1   2
Александр Сунгуров
Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт



  1. Гражданское общество и власть: подходы российских исследователей.


Тема развития гражданского общества в современной России приобретает в последнее время все большее внимание исследователей, однако, к сожалению, многие из них построены по следующей схеме. В начале делается обзор истории понятия «гражданское общество», иногда рассматриваются современные зарубежные публикации по этой теме, иногда - вопросы становления политических партий, а далее, на основе результатов социологических исследований, делался вывод о крайней слабости российского гражданского общества. Особый всплеск подобных публикаций появился после Московского гражданского форума, а также Петербургских университетских форумов по теме гражданского общества 2000-2002 гг.1

Существенно меньше пока, к сожалению, работ, в которых рассматривался бы конкретный опыт развития гражданских организаций, а также анализировались бы возможные модели их взаимодействия – сотрудничества или конфронтации – с органами государственной власти различного вида и уровня. Авторами подобных текстов часто являлись либо «рефлексирующие» активисты и лидеры некоторых НКО, прежде всего НКО-посредники2, действующих в режиме Центров публичной политики3, либо привлеченные ими эксперты, которые, участвуя в реализации конкретных проектов, сами часто занимали уже активистскую позицию4.

Интересными и важными для понимания сути происходящих в стране процессов являются также публикации специалистов – социологов и политологов, которые начали изучать реальный опыт развития гражданского общества в России, иногда и сами участвуя в этом процессе, но оставались при этом прежде всего серьезными аналитиками. Конкретные данные, полученные ими в ходе интервью с активистами Третьего сектора и сотрудниками властных структур, они интерпретировали в рамках тех или иных сложившихся в мировой науке представлений и моделей, и в результате появлялись аналитические модели форм и видов взаимодействия гражданского общества и власти.

В качестве такого примера можно привести Ленинградскую школу социологов, получившую свое развитие сначала в Петербургском филиале института социологии РАН5, а затем и в Европейском университете в СПб6.

Практически все серьезные работы, посвященные развитию НКО, в той или иной мере затрагивают и формы и способы их взаимодействия с органами государственной власти, на местном, региональном и федеральном уровнях. Так, по мнению В.Н.Якимца, для современной России характерно сосуществование трех разновидностей взаимодействия «НКО-власть»:

А. Квазисоветские – традиционно сложившиеся в советский период способы взаимоотношений граждан и власти, перенесенные в современность после определенного ретуширования, но не претерпевшие сущностных изменений.

Б. Инновационные – новые или крайне редко применявшиеся в доперестроечный период методы сотрудничества, появление которых стало возможным в связи с изменением государственного устройства и доминирующего типа экономических отношений.

В. Мутантные – взаимодействия, объединившие в себе особенности первых двух видов, при этом в основе лежит некий квазисоветский вариант сотрудничества, обладающий при этом внешними свойствами, характерными для инновационных методов.

Среди инновационных механизмов взаимодействия были выделены следующие основные пять видов: конкурсные; социально-технологические; организационно-структурные; процедурные, а также комплексные или комбинированные механизмы7.

Л.И.Якобсон с соавторами выделили такие три типа способов сотрудничества органов государственной власти и МСУ с НКО, как:

  • взаимное информирование и координация деятельности;

  • участие НКО в реализации государственных и муниципальных программ;

  • стимулирование государством развития деятельности НКО8.

Интересные подходы к формулированию моделей взаимодействия власти и НКО в России содержатся в работах Е.В.Белокуровой с соавторами, сложившейся из выпускников Европейского университета в СПб. Исследователи этой группы для объяснения процессов становления общественных организаций в России и форм их взаимодействия с властью, привлекают разработанные в западной политологии плюралистическую и корпоратистскую модели. Так, в своей кандидатской диссертации, защищенной в 2000 г. в ИМЭМО РАН9, Е.В.Белокурова выдвигает предположение, что в государстве, где долгое время господствовала корпоратистская модель взаимодействия государства и третьего сектора, государственные акторы по инерции пытаются создать корпоратистские структуры для взаимодействия с новыми организациями. Автор считает возможным реализацию в современной России двух моделей взаимодействия власти и НКО – государственно-корпоратистскую и либерально-корпоратистскую.

Первая модель соответствует, по видимому, квазисоветской и мутантной моделям, предложенным В.Н.Якимцом, либерально-корпоратисткая – инновационной. Стоит отметить, что третий из способов сотрудничества власти и НКО из предложенных Л.И.Якобсоном – «стимулирование государством развития деятельности НКО» не укладывается, по-видимому, ни в одну из преложенных в работе Е.В.Белокуровой моделей.

Спустя три года после завершения своей диссертационной работы Е.В.Белокурова вместе со своими коллегами по ЕУ в СПб - Н.Яргомская и М.Ноженко, предприняли по заказу СПб гуманитарно-политологического центра СТРАТЕГИЯ исследование моделей взаимодействия НКО и власти в пяти регионах Северо-Запада России.

В рамках этого исследования были сформулированы три основные модели взаимодействия НКО и органов власти:

  • Нормативная модель, основанная на либеральной традиции, в рамках которой НКО выступают важными институтами, осуществляющими связь между публичной и частной сферами.

  • Легитимационная модель, основанная на системном подходе Д.Истона и развитого затем Г.Алмондом и С.Вербой10, в рамках которого НКО выполняют важные функции на «входе» политической системы, функции артикуляции и агрегации интересов.

  • Инструментальная модель. Здесь во главу угла ставиться инструментальная функция эффективного решения социальных проблем.

Как отмечают авторы, в каждом из подходов возможны варианты между полюсами участия и неучастия11.

Целью настоящей работы является выдвижение, на основе существующих подходов, ряда моделей, описывающих взаимодействие органов власти и структур гражданского общества (прежде всего, сообщества некоммерческих организаций).


  1. Возможные модели взаимодействия органов власти и структур гражданского общества.


Исходя из кратко рассмотренных выше подходов, а также из системных представлений, в первом приближении можно представить себе три варианта взаимодействия органов власти и гражданских структур: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация. При этом сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим равенство (в определенном смысле) сторон и взаимодействии, построенном на доминировании, вплоть до полного подчинения одной из сторон. Ясно, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство. Рассмотрим эти варианты подробнее, выделяя более конкретные модели.
А. Партнерское взаимодействие

  1. Модель поддержки развития НКО, или «модель садовника». Органы как федеральной, так и региональной власти принимают нормативные акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций, как основы зарождающегося гражданского общества, и предпринимают конкретные действия по поддержки развития таких организаций.

  2. Партнерская модель, при которой государственные органы понимают важность независимых неправительственных организаций и не пытается ими управлять, а участвует в различных формах диалога с НКО, в виде «переговорных площадок» и иных форм. Важным критерием для существования подобной модели является понимания ответственными представителями органов государственной власти важности для эффективного демократического государства самого феномена общественного контроля, готовность услышать результаты такого контроля и принять меры для исправления выявленных недостатков.

  3. «Модель архитектора». Организации гражданского общества формируют публичную политику, предлагая повестку дня, а также решения определенных проблем, предлагают и участвуют в реализации реформы конкретных институтов государственной власти, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур


Б. Взаимодействие, основное на доминировании власти.

  1. Патерналистская модель. Государство разрешает определенную автономию неправительственных организаций при условии, что те не вмешиваются в дела власти, а также обеспечивают поддержку соответствующих кандидатов на выборах. В обмен на политическую лояльность властные структуры обеспечивают определенную поддержку деятельности подобных организаций – путем представления бесплатных помещений или льготной аренды, путем прямого финансирования, оказание преференций при распределении грантов и иными способами.

  2. Модель «Приводных ремней». Эта модель была наиболее ярко представлена в Советском Союзе в 1930-1970-е годы, когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и говорить не приходилось. «Общественные» организации занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системы.


В. Отсутствие взаимодействия (игнорирование)

  1. Модель игнорирования, когда государство не замечает большинства НКО, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может быть реализована в условиях разнообразной негосударственной поддержке деятельности НКО с одной стороны и концентрацией власти на разнообразных политических и экономических проблемах, с другой.


Г. Конфронтация

  1. Модель «Борьбы с противником». В рамках этой модели представители государства видят, как правило, неоправданно, в лице независимых неправительственных организаций, в первую очередь правозащитного толка, не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель (и опасающихся ее перерастанию в «Модель приводных ремней»), опасность для собственной власти, и стараются осложнить их деятельность или даже их закрывать. При этом финансирование из международных фондов трактуется как превращение такой организации в «агента иностранного влияния».

  2. Модель «Гражданского неповиновения». В условиях нарушения властью гражданских прав человека и политических свобод ряд общественных организаций и отдельных избирает тактику гражданского неповиновения – участия в несанкционированных митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым уже в фактически уже в плоскость политической борьбы. Органами власти такое поведения часто трактуется как экстремистское, вместе с тем право на гражданское неповиновения в ряде работ рассматривается как одно из важных политических прав12. Отметим, что поиск границы между обоснованной реализацией этого права и настоящим экстремизмом является сложной задачей.

Важно отметить, что в реальной ситуации всегда существует сочетание нескольких видов подобных моделей, однако в большинстве случаев можно выделить преобладающую модель. Рассмотрим, как изменялся тип преобладающей и представленность других моделей на протяжении истории постсоветской России.


  1. Модели взаимодействия в современной истории России.


3.1. Советский период.

В начале двадцатых годов, на наш взгляд, в СССР параллельно существовали несколько моделей взаимодействия органов государственной власти и общественных организаций: модель игнорирования (краткий период начала НЭПа), модель патернализма и, по отношению к «непослушным» организациям, все большую силу, по мере свертывания НЭПа, набирала модель «Борьбы с противником». В итоге в начале 30-х годов уже не осталось «непонятливых» организаций, а по отношению к остальным модель патернализма плавно переросла в «Модель приводных ремней»

Эта модель и оставалась доминирующей вплоть до начала Перестройки, однако, начиная с 50-х годов, стала проявляться и «патерналистская модель», в рамках которой появлялись и существовали такие самодеятельные и частично автономные организации и движения, как клубы самодеятельной песни, коммунарское движение, некоторые экологические группы и т.д. С другой стороны, правозащитники предложили государству партнерскую модель, которая была отвергнута и в отношении них со стороны власти реализовывалась модель «Борьбы с противником». Модель гражданского сопротивления практически не существовала в советское время, что объясняется, по-видимому, катками сначала большевистских, а затем сталинских репрессий ко всем несогласным.

В период Перестройки (1985-1989 гг.) «Модель приводных ремней» уже показывала свою неэффективность, и власти пытались переключиться на «патерналистскую» модель. Однако их уступки постоянно запаздывали, к партнерской модели подавляющее большинство представителей власти были не готовы, и фактически реализовывалась «модель игнорирования». В этот период наблюдался бурный рост «неформальных» организаций, которые действительно существовали как бы «не замечая власти». Другой особенностью этого периода являлась быстрая политизация структур гражданского общества, их активное участие в выборах, приносивших в крупных городах победу реформаторским силам, в митингах и в сопротивлении августовскому путчу 1991 г. (пример гражданского сопротивления), которое и стало реальной российской «цветной» революцией.


3.2. Ельцинская доконституционная Россия (1990-1993 гг.)
Именно в этот период в крупных городах России на короткое время доминирующей стала «Модель садовника» - модель поддержки развития независимых общественных организаций как основы гражданского общества. Движущей силой ее реализации стали представители демократического движения страны, ставшие в 1989-1990 депутатами союзного, федерального и региональных парламентов. Поддержка развития неправительственных организаций рассматривалась ими как важная составная часть демократической политической реформы как таковой. В ряде случаев эту деятельность поддерживали и наиболее «продвинутые» представители власти исполнительной. Иногда, в случае успешного организационного развития НКО, между ними и властными структурами начинали устанавливаться и партнерские отношения (партнерская модель). При этом в отношении старых, «доперестроечных» НКО во многих властных структурах развивалась по обоюдному согласию Патерналистская модель. Остальные три варианта модели в этот период практически отсутствовали.
3.3. Постконституционная Ельцинская Россия (1994-1999 гг.)

После начала 90-х годов, когда «демократы первой волны» во властных структурах (прежде всего, в структурах представительной власти) принимали законы, облегчающие регистрацию общественных организаций, а также поддерживали их развитие как важной части гражданского общества13, внимание властей разного уровня к развитию НКО постепенно угасало. На федеральном уровне власть была озабочена в основном формами взаимодействия с политическими партиями, сильной тогда КПРФ, на региональном и местном уровнях у власти также были иные интересы, и сообщество некоммерческих организаций существовало достаточно автономно.

Основными движущими силами развития организаций некоммерческого сектора становились международные, прежде всего, американские организации, а также работающие при их поддержке российские НКО, ставящие своей целью содействие развития гражданского общества.

В Санкт-Петербурге, например, развитию некоммерческих организаций, организаций Третьего сектора были посвящены различные семинары и тренинги, широко проводившиеся в 1994-1996 гг. рядом зарубежных организаций, таких, как уже упомянутые Национальный демократический институт, Международный республиканский институт, и другие. В ряде случаев партнерами этих организаций были и петербургские некоммерческие организации, видевшие в качестве своей миссии развитие гражданского общества, например СПб отделение Международного фонда правовых исследований Интерлигал (Председатель правления – О.В.Старовойтова), а также Санкт-Петербургский Гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ.

Во второй половине 90-х начался и выход активности ряда московских и петербургских организаций за пределы собственно обеих столиц. В качестве показательного примера можно привести проект «Эффективное управление НКО и сбор средств», который реализовали совместно Феминистский ориентационный центр и Айрекс при финансовой поддержке Агентства международного развития (США). В рамках этого проекта было проведено по два семинара-тренинга для лидеров НКО в ряде городов Урала, Сибири и Дальнего Востока. Опыт этого проекта был развит в следующем проекте этих же партнеров, уже носящем название «Социальное партнерство»14.

В этот период диалог НКО и власти в той или иной мере происходил в основном на местном уровне, и в ряде случаев, на региональном. Федеральная власть, как правило, игнорировала НКО, за исключением отдельных случаев. В тех случаях, когда такое взаимодействие происходило, то, в отличие от ситуации начала 90-х годов, оно имело место прежде всего с властью исполнительной, так как от нее зависели предоставление помещений для офиса и размер арендной платы. С другой стороны, многие НКО социальной направленности реально участвовали в решении социальных проблем, их представители входили в различные профильные советы, а сами они иногда выполняли проекты по заказам местных и (или) региональных властей. По мере развития опыта систематических встреч представителей власти и лидеров НКО естественным образом возникала и проблема легитимного (законного, общепри­нятого) представления интересов сообщества НКО перед властными струк­турами. В качестве способа решения этой проблемы многими рассматрива­ется создание городских и региональных ассоциаций некоммерческих орга­низаций. Однако в российской практике так и не сложился опыт создания таких ассоциаций15. Вместо этого имели место попытки соз­дания таких ассоциаций "сверху", со стороны властных структур, в виде Общественных палат при Представителях Президента или в других формах, которые, как правило, оказывались неудачными. Вместе с тем профильные региональные или местные коалиции НКО оказывались более успешными.

В целом, начиная с середины 90-х годов, неправительственные организации испытывали существенно большее внимание от иностранных благотворительных фондов, чем со стороны российских властных структур. Прежде всего, это был фонд Сороса, российское отделение которого носила название «Институт «Открытое общество», осуществлявший разнообразные программы в культурной, образовательной и благотворительной сфере. Во вторых, это фонд «Евразия», работавший за свет средств, выделяемых Американским агентством международного развития (USAID). Эти два фонда, имеющие к тому же свои региональные отделения, позволяли активным НКО получать гранты размером от 10 до 35 тысяч американских долларов. Далее, созданные в процессе реализации программы вышеупомянутого Консорциума, Ресурсные центры НКО в Краснодаре (Южный региональный ресурсные центр), в Новосибирске (Сибирский центр поддержки общественных инициатив), получали затем поддержку непосредственно от USAID, и сами организовывали грантовые конкурсы для НКО своих регионов. Аналогичный ресурсный центр работал и в Санкт-Петербурге (Центр развития некоммерческих организаций), но в этом случае основным был ресурс европейских организаций. Московское представительство Еврокомиссии также регулярно проводило конкурсы на предоставление грантов. Специальные конкурсы грантов проводились также на правозащитную, экологическую, феминистскую тематику. Таким образом, сложилась целая система зарубежной поддержки российских НКО.

Во второй половине 90-х готов ряд российский некоммерческих организаций не только действовали действительно независимо от властных структур, но и сами оказывали влияние на их развитие – прежде всего путем разработки и (иногда) внедрения новых, более современных направлений в правовой системе и в социальной политике. Примером могут служить инициативы по развитию ювенальной юстиции и восстановительного правосудия в целом (Общественный центр «Судебно-правовая реформа»), разработка программ предотвращения коррупции («Траспаренси-интернэшнл – Россия», фонд Индем), а также деятельность по развитию института Уполномоченного по правам человека а субъектах РФ (СПб гуманитарно-политологический центр СТРАТЕГИЯ).

В этот период, наряду с ориентированными на либеральные ценности и на западные фонды (за неимением иных) НКО стали возникать и НКО других типов – изначально ориентированными на содействие власти, а иногда и созданные по инициативе самой власти. Однако чаще власть вспоминала о существующих еще с советских времен организациях, и начинала материально поддерживать всегда послушные ей организации, такие, как, например, различные ветеранские организации, Федерация мира и согласия, ряд женских организаций и т.д. В западных странах подобные организации получили название GANGO – government administrated NGO – Управляемые властью НКО.

Следует отметить, что наряду с подобными организациями вблизи властных структур возникали и другие НКО, инициаторами создания которых часто были бывшие комсомольские работники, изначально мыслящие свою общественную деятельность в тесной связке с властными структурами. Примером такой инициативы может служить создание в 1997-1998 гг. двух организаций - Некоммерческой организации «Независимая Ассоциация в поддержку развития гражданского общества» и Национального фонда «Общественное признание», а также общественно-политического журнала «Признание», первый номер был выпущен в июне 1999 года, бывшим комсомольским работником, успевшим уже поработать и в бизнесе – С.А.Абакумовым.16

В этот период, преобладала «модель игнорирования», что стало возможным, с одной стороны, благодаря массированной финансовой поддержке российских НКО международными фондами, а с другой – концентрацией власти на политических и экономических проблемах. Одновременно с этим продолжала свое укрепление Патерналистская модель, а в ряде регионов России, в частности, в Пермской области, закладывались основы Партнерской модели взаимодействия. «Модель садовника» была выражена уже существенно слабее, зато стала проявляться «модель архитектора» Остальные три типа моделей также, как и в предыдущий период, практически отсутствовали.
  1   2

Добавить документ в свой блог или на сайт

Похожие:

Александр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт iconМировая юстиция в системе органов государственной власти Курганской области
В год 70-летия Курганской области, говоря об истории становления органов государственной власти, нельзя обойти вниманием судебную...

Александр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт iconДоклад о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в республике татарстан в 2007 году
Этот доклад будет способствовать содействию усиления гарантий государственной защиты прав и свобод человека, привлечению пристального...

Александр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт icon1 История взаимоотношений общества и природы
Тема Полномочия органов государственной власти и общественных объединений в области охраны окружающей природной среды

Александр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт iconСудебная власть в системе государственной власти российской федерации
Так, в соответствии с функциональным назначением органов государства выделяются различные ветви власти, которые, в зависимости от...

Александр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт iconУчебное пособие для студентов высших учебных заведений Махачкала 2008
Книга предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей высших учебных заведений, работников органов государственной власти...

Александр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт iconУрока в 10 ‒ 11-х классах общеобразовательных школ на тему: «Развитие парламентаризма в России»
Государственной Думы и членов Совета Федераций Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных)...

Александр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт icon«Российский экономический журнал» -2- журнал «Мировая экономика и международные отношения» -8
«Экономические науки», адресуемое ученым, преподавателям, аспирантам и студентам, работникам федеральных и региональных органов государственного...

Александр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт iconО гражданской (общественной) законодательной инициативе: российский...
Этим народная законодательная инициатива отличается как от референдума, решение которого имеет силу закона, так и от права на обращения...

Александр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт iconЗаключенные, спецпоселенцы, ссыльнопоселенцы, ссыльные и высланные...
В центральном государственном архиве Октябрьской революции, высших органов государственной власти и органов государственного управления...

Александр Сунгуров Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт iconНаша Победа. День за днем проект риа "Новости"
Интернет-ресурсы, подготовленные при активной поддержке органов государственной власти






При копировании материала укажите ссылку © 2015
контакты
h.120-bal.ru
..На главнуюПоиск